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José Inostroza, Director Ejecutivo del CSP: “Buena parte del desarrollo del país pasa por tener un buen sistema municipal”

Convencido de que el tema municipal es relevante para Chile, el 14 de noviembre José Inostroza dictó la conferencia “Desafíos de la Gestión Municipal para las próximas décadas”, en el marco del ciclo de seminarios para los alumnos del Magíster en Gestión y Políticas Públicas (MGPP), programa impartido por el Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile.

En una hora y media, el Director Ejecutivo del Centro de Sistemas Públicos (CSP) intentó convencer a los futuros magísteres sobre esta premisa y para ello presentó distintos números que muestran la importancia de los municipios para nuestro país. Entre ellos, que Chile tiene 345 municipios, que ellos representan el 12,9% del gasto gubernamental (con una autonomía de ejecución presupuestaria entre 6% y 7%), que agrupan el 54% del personal público, que manejan alrededor del 35% de la matrícula escolar y que un 73% de la población se atiende en los consultorios primarios bajo su administración.

“Desde el punto de vista del volumen de ingresos y de participación del gasto, los municipios no son tan fuertes, pero si se considera su gestión de Recursos Humanos y la atención ciudadana que entregan son muy relevantes. Aquí diría que existe un cierto desface entre la responsabilidad que enfrentan, por una parte, y los recursos que tienen, por la otra”, resumió Inostroza.

Sobre la dotación de RR.HH. municipales, y para exponer la dispersión que existe dentro de ellos, el Director Ejecutivo del CSP se apoyó en un cuadro que evidencia que -en promedio- un municipio en Chile tiene 176 funcionarios, con una planta máxima de 2.972 (Municipalidad de Maipú) y una mínima de tres (Municipio de Timaukel, Tierra del Fuego).

En este marco, y como otro dato importante, Inostroza destacó la composición de las plantas de RR.HH. dentro de los municipios. Es así como explicó que del total de su personal, un 20% corresponde a funcionarios que tienen un régimen a contrata. Esto es, que no pertenecen a la planta de trabajadores sino que se les contrata por un tiempo definido y que, de acuerdo a comparaciones internacionales, se considera un personal relativamente precario. Junto con lo anterior, se tiene que un 30% del personal cumple régimen a honorarios, “una situación aún peor desde el punto de vista de las seguridades del régimen laboral”, sostuvo Inostroza, en tanto que casi un 50% del personal municipal está a honorario y a contrata, “lo que no pareciera ser razonable en un Estado que quiera modernizarse y hacerse cargo de una serie de asuntos relevantes como la salud, la educación, el progreso económico y el desarrollo cultural de las comunas”, aseveró el expositor de este ciclo de seminarios. Un porcentaje, advirtió, que probablemente aumentará debido a que la mayoría de los funcionarios de planta son mayores y ésta no va a crecer.

Otro antecedente presentado por el expositor, y que muestra la importancia de los municipios, abarcó la lista de servicios que éstos ofrecen y cuya suma puede alcanzar fácilmente 200 (desde la entrega de licencias de conducir y permisos de circulación hasta la recolección de basura, uno de los ítems más importantes en el cual se gasta casi la mitad del presupuesto).

“Esto es algo completamente distinto a lo que pasa con los ministerios y el gobierno central que tienden a estar focalizados en un par de servicios o productos. Que una institución pública entregue esta diversidad de servicios es un caso raro en el Estado”, aseguró Inostroza.  

Experiencia comparada
En relación a las tendencias internacionales sobre municipalización, el Director Ejecutivo del CSP expuso la experiencia de Europa que, desde la década del ’90, impulsa una fuerte tendencia descentralizadora. En particular, revisó los casos de Italia, con 8 mil municipios, 103 provincias y 20 regiones y país que contempla elección directa de los gobiernos subnacionales, así como participación de los municipios en la definición de sus impuestos; Francia, con 36.500 municipios, 100 departamentos y 26 regiones y en cuyos departamentos y regiones existen dos cabezas (Consejo Regional y “Prefecto Regional” que representa al gobierno nacional); y España, país que registra 8.100 municipios y que desde fines de los ’90 maneja en forma autónoma áreas como educación, salud, servicios sociales, medioambiente, turismo, vivienda, agricultura y desarrollo.  

Desde el punto de vista del manejo de ingresos públicos autónomos por parte de los gobiernos locales, Inostroza explicó que países como Finlandia, Suecia y Singapur lideran este ítem con un 35% de autonomía. Le siguen Estados Unidos, Japón y Alemania (25%), España y Colombia (15%), México y Brasil (10%) y al final aparece Chile, cuyos municipios tienen entre 6% y 7% de autonomía en el manejo de sus ingresos públicos.

Sobre la interrogante acerca de cuál es el modelo de gestión de los municipios, Inostroza destacó dos conceptos: la eficiencia dinámica o la capacidad de crear reglas eficientes orientadas a generar aprendizaje e inducir a la innovación (algo así como una ‘fábrica de ideas’ a partir de problemas similares y decisiones distintas) y una ‘fábrica de servicios’, “hay que aprender cómo lo hacen los municipios para generar tantos servicios distintos y también cómo gestionan sus ingresos”.

Como un caso exitoso de la capacidad de ofrecer buenos negocios, otro ámbito de gestión clave, Inostroza mencionó el ejemplo de la Municipalidad de Huechuraba y el proyecto de la Ciudad Empresarial y terreno donde a futuro, dijo, se podría pensar en algún instrumento tributario.

“Lo que un municipio quiere es que haya economía en su comuna”, señaló al tiempo que evidenció que se trata de algo que, en general, está subdesarrollado y que supone tener estrategias de orden económico, capacidad para contactarse con las empresas y ofrecerles buenos negocios.

Por último, sobre la participación y demanda ciudadana, el cuarto elemento que surge en el marco de los servicios municipales, el Director Ejecutivo del CSP indicó que éste está más bien reducido a la participación electoral, lo que conlleva a que exista poca competencia por el cargo.

Problemas y desafíos pendientes
Para examinar las asignaturas pendientes de los municipios en Chile, José Inostroza presentó los resultados de una encuesta realizada en conjunto con Mario Waissbluth, Director Académico del CSP, aplicada a 50 personas que se pronunciaron sobre grados de avance en 38 temas. En una escala de evaluación de 1 (muy malo) a 5 (muy bueno), la gestión de los municipios obtuvo un promedio general de 3.0. “O sea, después de 14-15 años a la época, la percepción de avance en gestión municipal es relativamente pobre o mediocre”, analizó Inostroza, tendencia a la que también se suman otros aspectos de la gestión municipal, entre ellos, la educación básica y media que administran los municipios y que contrastan con áreas como gestión fiscal y hacendaria y uso de Tecnologías de la Información en el Estado, las que obtuvieron una mejor evaluación (4.2 y 4.1, respectivamente).

“El país tiene un avance bastante heterogéneo. Hay reparticiones del Estado chileno que probablemente son de clase mundial, como el Servicio de Impuestos Internos (SII) que debe ser uno de los mejores del mundo, y existen ámbitos donde el Estado tiene aún mucho por hacer y en los cuales incluso evidencia un desarrollo relativamente retrasado en función del avance general del país. Uno de ellos probablemente tiene que ver con el tema municipal”, advirtió el experto.

“¿Por qué no avanzamos en esta materia?”, se preguntó Inostroza constatando que seguimos gastando poco en los municipios, que continuamos siendo uno de los países más centralizados del mundo y que ahora incluso discute cómo desligar los colegios de los municipios.

Y agregó: “Sabemos que los municipios son importantes, pero no hacemos cosas o políticas públicas para que efectivamente den un salto”.   

Entre los problemas que impiden este avance, identificó:

Percepción de deficiente capacidad de gestión de los municipios, la cual fortalece la “profecía autocumplida” de que no se le deben entregar más recursos. 

Ahogo de los municipios con distintos requerimientos y sistemas de control.

Temor a una evaluación ex post verdadera de carácter estratégico.

Carencia de planes, presupuestos y visiones de largo plazo por falta de incentivo político.

Escasos recursos para fortalecer la gestión de los municipios.

Resistencia de las élites políticas a descentralizar, no tienen incentivos para generar más autonomía y recursos en los municipios.

Reafirmación de un modelo de gestión pública hipercentralizado, insularizado y poco efectivo.

Un escenario que, a juicio del expositor, demuestra la poca confianza de actores como la Dirección de Presupuestos (DIPRES) dependiente del Ministerio de Hacienda y otras autoridades que creen que los municipios lo hacen mal y por eso les dan tan pocos recursos.

En este marco, a juicio de Inostroza, existen dos vías de solución: transparentar el accionar de los municipios, pero con la precaución de que un mayor accountability no se traduzca en más restricciones a la gestión municipal, ya que en este caso se obtendrán malos resultados, y flexibilizar la gestión sin accountability, lo que implica mayores riesgos y, por consiguiente, malos resultados. De aquí que el experto propone avanzar hacia un equilibrio entre mayor flexibilidad de gestión con un accountability inteligente, modelo que implementó Indonesia, país que pasó de ser uno de los más centralizados del mundo a tener un gasto municipal de 35% y caso en el cual el sistema de evaluación fue clave. Un sistema que, en opinión de Inostroza, debiera considerar las siguientes características: ser una combinación de un modelo no prescriptivo con elementos prescriptivos, constituirse como un organismo independiente y que incluya a actores clave e integrarse a un sistema de evaluación de GORE’s. Esto permite distinguir desempeños de gestión, estimula la competencia en servicios e inversiones, sienta las bases para un sistema de “gestión del conocimiento”, facilita la identificación más precisa de ámbitos de apoyo, se fuerza a una comparación con otros municipios del mundo, se distinguen municipios por “pool” de servicios y permite distribuir incentivos para intencionar conductas.

Por último, en relación a las plantas municipales, otro de los desafíos pendiente, Inostroza propone generar plantas modulares a partir de la definición de tipologías de municipios por condiciones socioeconómicas con plantas tipo y elaborar un listado de servicios según el tipo de municipios (asociándoles plantas tipo para su producción).

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