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Centro de Sistemas Públicos integra a dos nuevos investigadores

A contar de junio y agosto, el CSP cuenta con dos refuerzos para su área de investigación en gestión y políticas públicas. Se trata de Javier Fuenzalida, Ingeniero Civil Industrial y Magíster en Gestión y Políticas Públicas (MGPP) U. Chile, quien luego de cursar un Doctorado en Administración Pública en la Universidad de Rutgers, Estados Unidos, se reincorporó como Director de Investigación del Centro, y Raimundo Undurraga, Ingeniero Comercial mención economía y Magíster en Políticas Públicas de la Facultad de Economía y Negocios (FEN) de la Universidad de Chile, y Doctorado en Administración Pública de la Escuela de Servicio Público de la Universidad de Nueva York.

La importancia del método
Buscando un programa con foco particular en gestión y políticas públicas, y luego de obtener la beca Fulbright, Javier partió a mediados de 2013 a Nueva Jersey, Estados Unidos, para cursar un doctorado en esta disciplina en la Escuela de Asuntos Públicos y Administrativos de la Universidad de Rutgers.

Entre las mejores escuelas de gestión pública y administración pública de Estados Unidos y del mundo (top la 14º en EE.UU. y 41º a nivel mundial, según el Ranking Shanghai, Javier tuvo clases con los profesores que leía en los libros sobre gestión políticas públicas. Su programa de doctorado -dice- cumplió a cabalidad con sus expectativas. Aunque sólo en terreno pudo dimensionar la carga de trabajo que significaba estudiar afuera.

“Los primeros dos años y medio fueron muy intensos en trabajo. Al punto que, pese a vivir a 30 minutos de Nueva York, durante ese periodo no fui más de cinco veces. Es más, los amigos chilenos que nos visitaron durante ese tiempo se sorprendían porque eran ellos quienes hacían de guía turístico”, cuenta Javier.

Durante la segunda mitad de sus estudios de doctorado, Javier trabajó como investigador en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en un proyecto durante casi un año, luego de lo cual publicó un paper en coautoría con Mariano Lafuente y Juan Carlos Cortázar sobre los efectos que tienen los sistemas de mérito para seleccionar a directivos públicos en la gestión y el desempeño de sus respectivas organizaciones. El proyecto consideró el levantamiento y análisis de cuatro casos en Chile y cuatro casos en Perú.

Junto con esto, durante dos años también fue subdirector del National Center for Public Performance de la U. de Rutgers, dirigido por el Profesor Marc Holzer.

“Este centro desarrolla investigación e incidencia a través de la publicación en journals especializados en gestión pública y la organización de conferencias académicas y de difusión. Además, trabaja en diversos proyectos y estudios con organismos del sector público en Estados Unidos, especialmente los del área estatal de Nueva York y de Nueva Jersey”, explica el investigador.

Durante su estadía en la U. de Rutgers, el Ph.D.(c) en Administración Pública también fue instructor en cursos de estadística aplicada y métodos de investigación en el Master en Administración Pública de su Escuela. Además, durante su último año en Rutgers, Javier fue ayudante del profesor Gregg Van Ryzin, experto en métodos experimentales de investigación, para el curso de métodos cuantitativos que el Profesor dicta en el Programa de PhD.

-¿Cuáles son tus áreas de investigación?
– Mis áreas e interés son básicamente dos: servicio civil y gestión del desempeño en el Estado. En particular, sobre el primer tema, busco estudiar los efectos que la discrecionalidad política tiene al interior de organizaciones públicas, específicamente sobre su gestión y sobre quienes trabajan en ellas. Sobre el segundo, analizo la efectividad de los sistemas de gestión del desempeño, qué tanto son realmente adoptados por directivos públicos y funcionarios y cómo se usa la información que resulta de dichos sistemas para tomar decisiones. Especialmente me interesan los sesgos cognitivos en la interpretación de esta información. 

-¿Sobre qué tema desarrollaste tu tesis?
-Sobre los efectos que la politización tiene al interior de las organizaciones públicas. La politización, en general, es la amenaza de los criterios técnicos al interior del Estado en pos de un propósito político. Por ejemplo, se manifiesta cuando nombran a una persona discrecionalmente por afinidad político partidista o de tipo ideológico (sin concurso público), pero también cuando asesores políticos reemplazan estructuras administrativas formales al interior de organizaciones públicas, como pasaría con un asesor con mucho poder que controla las decisiones de un directivo. Los resultados los pretendo publicar en dos a tres papers científicos a partir de la tesis, y la idea sería también publicar un policy paper para que dichos resultados puedan incidir en el diseño de políticas y en las prácticas de gestión en el Estado.

Agrega:
La importancia de este estudio radica en que la investigación que existe sobre la politización se concentra, en general, en los efectos agregados que esta tiene para los Estados, es decir, cómo esto supone una barrera para el desarrollo, para el crecimiento económico o para la reducción de la pobreza. Sin embargo, lo que sucede al interior de las organizaciones es más bien una “caja negra”, sobre todo en relación a los efectos sobre su desempeño y sobre los valores, actitudes y el comportamiento de sus funcionarios.

Detalla:
Los efectos de la politización los estimo a través de dos métodos: el levantamiento y análisis de 14 estudios de caso en Chile y en Perú, que incluyen cerca de 75 entrevistas con altos directivos públicos y funcionarios, además de la aplicación de métodos experimentales (conjoint experiment).

Javier está contento con la experiencia vivida. En el doctorado encontró los cursos de gestión y políticas públicas, governance y economía política que buscaba, los que complementó con varios -muchos- cursos de métodos de investigación, además de cursos en el Departamento de Estadística de la U. de Rutgers y dos programas de entrenamiento en métodos; uno en la Universidad de Michigan (Programa de Verano de Métodos Cuantitativos) y otro en Oxford (Escuela de Primavera de Métodos de investigación Avanzados).

-¿Por qué tanta obsesión por los métodos?
-Buena pregunta. Creo que en gestión pública, especialmente en Latinoamérica, nos falta mucho investigar con métodos apropiados y esto supone que quienes somos parte de esta comunidad científica nos formemos rigurosamente en este ámbito. Es la brecha que debemos cerrar para que la disciplina en la región avance hacia los estándares de producción científica y de incidencia en políticas públicas que existen en Estados Unidos y Europa, y también hacia los que tienen otras disciplinas como la economía. Lo que se ha desarrollado en materia de gestión pública en Latinoamérica es valiosísimo, pero hasta el momento hemos operado desde una perspectiva de investigación más bien normativa (que es el deber ser de las cosas) y no tanto bajo enfoques positivos (cómo son las cosas en la realidad). Sería ideal poder balancear un poco más ambas miradas.

Complementa:
Además, mi formación de pregrado ha marcado la perspectiva desde donde puedo aportar en la disciplina de la gestión pública. Aunque no ha sido fácil, porque ha sido una trayectoria académica y profesional bastante particular (ICI-MGPP-PhD Administración Pública), he tratado de integrar los conocimientos que he adquirido como Ingeniero Industrial a lo aprendido en materia de gestión pública y políticas públicas. Creo que esta obsesión por los métodos responde precisamente a estos esfuerzos de integración.

Luego de una estadía de más de cuatro años en Estados Unidos, Javier se integró al Departamento de Ingeniería Industrial como investigador postdoctoral y al CSP como su Director de Investigación, cargo desde el cual espera potenciar el área con nuevos proyectos y publicaciones.

-¿Qué acciones concretas quieres implementar en el CSP?
-Mi misión es fortalecer el área investigación y de incidencia del Centro, lo que implica publicar en revistas con alto impacto científico y en medios de difusión, así como presentar nuestros estudios en conferencias académicas internacionales de prestigio y en seminarios. Asimismo, quisiéramos contribuir a actualizar los contenidos de la oferta docente del CSP para sus cursos de pregrado y postgrado, y a identificar y promover talentos en nuestro Centro. Finalmente, tenemos como propósito postular a fondos de investigación en el mediano plazo, proyecta.

Además de su trabajo en el frente de investigación del Centro, Javier imparte cursos de pregrado y postgrado en el Departamento de Ingeniería Industrial. Es profesor del curso Tópicos y Herramientas de Gestión Pública en el Magíster en Gestión y Políticas Públicas (MGPP), continuación del primer curso electivo de gestión pública de Vivien Villagrán, y también se incorporó como profesor al curso de Introducción a los Sistemas Públicos, junto a Mario Waissbluth y Carlos Castro.

Aportes desde el desarrollo económico
Dedicado a estudiar las causas que explican por qué algunos países, poblaciones o segmentos sociales evolucionan económicamente y otros no, Raimundo Undurraga se unió a Centro de Sistemas Públicos (CSP) como investigador asociado. Su área de especialización es la microeconomía aplicada, particularmente en el campo de la economía urbana, la economía política “y también algo de lo que los economistas/psicólogos denominan behavioral economics o economía del comportamiento”, detalla.

“Mi principal área de interés es el desarrollo económico, sub-disciplina de la economía típicamente asociada a preguntas de crecimiento económico, pero que en realidad es más amplio que eso y abarca otros aspectos del bienestar como la geografía de oportunidades, la pobreza material y la desigualdad”, cuenta Raimundo, temas que analiza con un fuerte componente empírico.

Bajo este prisma, en el último tiempo ha estado dedicado a estudiar el efecto de las políticas de vivienda focalizadas en las decisiones de inversión de hogares vulnerables en América Latina, en particular hogares que habitan en asentamientos informales o campamentos.

“Me interesa estudiar si la focalización en vivienda genera algún tipo de externalidad (ya sea positivo o negativo) en las poblaciones no beneficiarias que interactúan indirectamente con hogares focalizados”.

Agrega:
“En general, los economistas nos hacemos la pregunta por el efecto causal de una determinada política o programa pensando casi siempre en las posibles consecuencias que ésta puede tener en los hogares beneficiarios. Esta inquietud es típicamente precedida por la pregunta sobre la costo-efectividad de la política, es decir, en qué medida sus beneficios (ya sean privados y/o sociales) compensan sus costos”.

Una interrogante, dice Raimundo, que está muy en boga en la literatura de desarrollo económico, a la cual se agrega la discusión metodológica respecto de qué estrategias empíricas permiten identificar robustamente un efecto causal. Sin embargo, sostiene, aunque se tenga el experimento perfecto y se pueda identificar de manera convincente si una política mejoró o no la situación de la población beneficiaria, dicha evidencia puede ser insuficiente para comprender realmente la magnitud de su costo-efectividad, en tanto no se consideren sus efectos de externalidad.

“Por ejemplo, la inherente desigualdad de acceso a determinados beneficios sociales que se deriva de las políticas focalizadas (hogares elegibles reciben atención, hogares no-elegibles no la reciben) puede generar comportamientos asimétricos en grupos beneficiarios y no beneficiarios (positivos en algunos casos, negativos en otros), lo cual nos invita a pensar en la importancia de determinar los efectos de equilibrio general que toda política pública focalizada conlleva. Que mi vecino vea mejorada su vivienda no es necesariamente un incentivo positivo a que yo mejore la mía, y esto se puede extender a cualquier situación que involucre la interacción de individuos con sus respectivos grupos de referencia”, circunscribe Raimundo.

Un problema, asegura, que es inherente a cualquier política de focalización, pero cuyos efectos se pueden ver exacerbados en contextos en que la política pública ofrece beneficios materiales que, a la larga, constituyen diferencias visibles a los ojos de la población objetivo, como es el caso de los programas de vivienda.

De aquí que, en último término, su agenda de investigación se dedica a examinar vía qué mecanismos las restricciones externas que los individuos enfrentan (condiciones que no pueden cambiar por sí solos como, por ejemplo, restricciones de acceso a crédito, fallas de mercado, fallas institucionales y corrupción, entre muchas otras) explican la persistencia de la pobreza material (y, por tanto, la desigualdad), “y cómo ésta última condiciona a la primera con mecanismos actitudinales asociados a la frustración de aspiraciones y expectativas, a la desesperanza aprendida, y en qué medida la desigualdad contribuye a la persistencia de estas frustraciones vía un círculo vicioso”, indica Undurraga.

“Mi hipótesis, agrega, es que las trampas de pobreza que los individuos en situación de vulnerabilidad enfrentan no se construyen únicamente en base a restricciones externas que el mercado les impone, sino también por las consecuencias que estas restricciones generan en las capacidades internas que los individuos tengan para sostener mayores aspiraciones que en definitiva movilicen la búsqueda de más y mejores oportunidades. En ese sentido, comprender si las desigualdades inherentes a una política de focalización son fuente de inspiración o frustración para poblaciones vulnerables no focalizadas es, a mi juicio, un escenario propicio para entender las consecuencias de la desigualdad (una desigualdad particular dentro de muchas) en las aspiraciones y toma de decisiones de hogares vulnerables”.

-¿Cómo supiste sobre el Centro de Sistemas Públicos (CSP)?
-Cuando vine en febrero a presentar al Centro de Economía Aplicada (CEA) me reuní con Pablo González y Eduardo Contreras, quienes me contaron sobre los proyectos de investigación del CSP en curso y su rol en el Magíster en Gestión y Políticas Públicas (MGPP).

-¿Qué te motivo a unirte a este centro?
-Actualmente existen variadas iniciativas de centros de investigación en políticas públicas, la mayoría de las cuales concentran sus esfuerzos en interpretar la realidad desde una posición que a ratos considero “demasiado externa” a las vicisitudes propias del quehacer público. Se busca analizar cómo lo hace el Estado en una determinada materia, cómo funcionan sus dinámicas de economía política, pero desde posiciones de observación a veces demasiado ajenas a él, una comodidad que impide inmiscuirse en los intersticios de la anatomía gubernamental y que, en efecto, limita nuestra capacidad de diagnosticar acabadamente el problema en cuestión.

Complementa:
“En este Centro veo dos cuestiones que son esenciales para evitar ese “acomodamiento” que me motivan trabajar en él. Lo primero es un compromiso por estudiar la efectividad de las políticas públicas bajo una mirada desde el interior del Estado. Por lo que he visto, sus investigadores procuran tomar contacto con la totalidad de los agentes (desde ejecutores y contrapartes, a funcionarios y beneficiarios) que estructuran la economía política de un programa social, cuestión que puede resultar obvio como primer paso, pero que en la práctica es costoso de implementar. La voluntad de asumir ese costo es destacable. Lo segundo es su enfoque multidisciplinario. Veo en el CSP una apertura a evaluaciones más comprehensivas que contengan elementos de diagnóstico cuantitativo y cualitativo de la realidad en estudio, métodos mixtos que, en general, robustecen la calidad de la investigación empírica. Esto suena sencillo en el papel, pero hacer multidisciplina en la práctica implica superar conflictos de interpretación, muchos de los cuales tienen su origen en diferencias de lenguaje que son insalvables. Lo importante es que hay apertura y convicción de que la diversidad de enfoques de análisis robustece, no restringe, la calidad del análisis empírico.

-¿Qué proyectos desarrollarás en el Centro?
-Hoy busco aportar en la evaluación del programa Abriendo Caminos que es uno de los componentes del Subsistema de Seguridades y Oportunidades que actualmente implementa el Ministerio de Desarrollo Social en beneficio de niños, niñas y adolescentes con figuras parentales o maternales privadas de libertad. En una primera etapa estoy dedicado a escuchar a las contrapartes, tratando de construir una síntesis de los propósitos del programa, así como una posible estrategia de evaluación de sus componentes.

-¿Con qué horizonte de tiempo vienes?
-Hoy soy Profesor Asistente en Ingeniería Industrial y, mientras me mantenga acá, espero poder contribuir al desarrollo del CSP y ser un aporte a las causas que lo mueven.